La survie du multilatéralisme

On dit souvent que l’ordre mondial unipolaire, dominé par les États-Unis, qui est apparu à la fin de la guerre froide, est récemment passé à un «arrangement multipolaire, en raison du poids géopolitique croissant» de pays comme la Chine, ainsi que de nombreuses économies émergentes. Mais les paramètres réels par lesquels nous pesons les puissances mondiales ne sont généralement discutés qu’en termes vagues, voire pas du tout.
Il n’y a pas d’échelle convenue pour mesurer le poids international d’un pays par rapport aux autres. Par exemple, le Fonds monétaire international et la Banque mondiale utilisent des paramètres économiques, tels que le PIB et les volumes d’échanges, qui ne sont pas normalisés entre les autres institutions. L’ONU n’utilise même pas les mêmes paramètres dans toutes ses agences: à l’Assemblée générale, chaque pays a une pondération égale et il n’y a pas de droit de veto; au Conseil de sécurité, les cinq membres permanents (Chine, France, Russie, Royaume-Uni et États-Unis) ont un droit de veto.
À une époque où le multilatéralisme est soumis à des tensions croissantes, il est utile de comprendre le changement sous-jacent des poids clés et d’essayer de juger dans quelle mesure ce que nous vivons reflète des changements structurels dans ces poids et combien est simplement dû à des changements politiques indépendants.
Trois paramètres du poids international des pays se distinguent: la taille de la population; la taille de l’économie, mesurée par le PIB aux prix du marché (le PIB en parité de pouvoir d’achat est plus utile pour mesurer le bien-être); et la puissance militaire, mesurée imparfaitement par les dépenses de défense. Si nous considérons que les trois paramètres sont tout aussi importants ou similaires, les pouvoirs les plus importants du monde semblent être les États-Unis, la Chine, l’Union européenne, le Japon, l’Inde, la Russie et le Brésil.
Bien entendu, de nombreuses questions se posent, à commencer par la question de savoir si l’UE – qui négocie des accords commerciaux en tant qu’entité unique, mais qui comprend des membres ayant la souveraineté dans de nombreux domaines – doit être considérée comme un acteur unifié dans les affaires mondiales. De plus, il n’est certainement pas clair que les trois paramètres devraient, en fait, être considérés comme tout aussi importants.
En tout cas, ces trois métriques représentent un point de départ utile pour comparer la configuration des poids globaux en 1990, lorsque l’émergence de l’ordre dit unipolaire émergeait, et en 2017, lorsque les contours d’un ordre multipolaire devaient être visibles.
Ces chiffres mettent en évidence, avant tout, l’essor de la Chine, dont les parts du PIB et des dépenses militaires ont considérablement augmenté (de 1,7% à 15% et de 1,6% à 13,8%, respectivement). L’Inde a également augmenté sa part dans les deux domaines, mais à partir d’une base beaucoup plus petite (de 1,4% à 3,3% et de 1,4% à 3,6% respectivement). Aucune autre puissance n’a atteint une augmentation de taille similaire. » Les États-Unis ont un peu perdu en termes de PIB et de population, mais restent de loin la plus grande puissance lorsque la puissance militaire est prise en compte. Avec une population (en déclin) et un PIB de seulement 2% du total mondial, la Russie est très petite », bien que sa possession d’armes nucléaires soit un facteur à prendre en compte.
À en juger par ces paramètres, le monde entre dans la prochaine décennie dans une sorte d’état bipolaire, fortement dominé par les États-Unis et la Chine. Si l’UE est traitée comme une puissance unique – y compris par ses propres membres (par exemple, en poursuivant des politiques communes) – cela pourrait représenter un troisième pôle. L’Inde, dont le PIB croît actuellement de près de 8% par an, pourrait éventuellement en comprendre un quatrième, mais elle a encore du chemin à parcourir.
Des coalitions peuvent être constituées pour résoudre des problèmes particuliers ou sur une base régionale; mais la préservation – et encore moins l’approfondissement – du système actuel de gouvernance mondiale sera impossible sans le soutien des États-Unis.
Un ordre international qui repose sur trois jambes et demie n’est pas tout à fait à la hauteur du battage médiatique multipolaire. Cela a des implications importantes pour les efforts de relance du multilatéralisme. En particulier, comme le monde n’est pas tout à fait multipolaire, il n’est pas structurellement aussi propice à un multilatéralisme multipolaire que beaucoup l’ont supposé. Pour survivre, le multilatéralisme aura besoin du soutien des grands acteurs.
Beaucoup espéraient que la Chine mettrait son poids derrière un ordre mondial multilatéral, mais les dirigeants chinois semblent prêts à utiliser les structures multilatérales uniquement lorsque cela leur convient. L’UE, pour sa part, a clairement une forte tendance multilatérale, mais elle est affaiblie par des divisions internes. S’il devait les surmonter, il pourrait être le champion du multilatéralisme dont nous avons besoin; pour l’instant, cependant, il est trop divisé. L’Inde pourrait devenir un ardent défenseur du multilatéralisme, mais elle poursuit actuellement des politiques unilatérales et n’a toujours pas l’influence internationale requise.
Cela laisse les États-Unis, toujours, comme la cheville ouvrière de la coopération mondiale. Des coalitions peuvent être constituées pour résoudre des problèmes particuliers ou sur une base régionale; mais la préservation – et encore moins l’approfondissement – du système actuel de gouvernance mondiale sera impossible sans le soutien des États-Unis.
À une époque où les États-Unis résistent de plus en plus et sapent même activement la coopération internationale, cela est une source de grave préoccupation. Après tout, comme Robert Kagan l’a récemment souligné, dans le monde profondément interconnecté d’aujourd’hui, nous avons plus que jamais besoin de règles et d’institutions pour régir les marchés et l’activité économique. Cela ne fera que devenir plus évident à mesure que les nouvelles technologies comme l’intelligence artificielle et le génie génétique posent des problèmes politiques et éthiques qui doivent être traités au niveau international.
Bien sûr, les États-Unis sont loin d’être unis dans leur opposition au multilatéralisme, et le pays a tellement à gagner de l’ouverture et de la coopération qu’il pourrait reprendre son rôle précédent d’ici quelques années. Dans l’intervalle, cependant, il est essentiel que d’autres acteurs continuent à utiliser et à encourager le multilatéralisme à chaque occasion. Une coopération sectorielle ou géographique limitée peut être réalisée et doit être encouragée dans la mesure du possible.
Plus largement, la bataille idéologique plus large pour un système international fondé sur des règles doit être menée en utilisant une forte dose de civisme mondial comme antidote au néo-nationalisme. Les défaites tactiques subies actuellement peuvent être inversées si la bataille idéologique est gagnée. Compte tenu de la nécessité d’une coopération inclusive, l’adaptation et le renforcement d’un système de gouvernance mondiale fondé sur des règles et éthique sont essentiels pour garantir la paix et le progrès à long terme. Compte tenu de la taille continue de l’Amérique », il est essentiel pour le monde dans son ensemble que les États-Unis soient pleinement engagés et redeviennent un leader de la gouvernance mondiale à l’ère numérique.